Etter 16 års unntak fra § 6 i Lov om vern mot tobakksskader – den såkalte Røykeloven – ble røykfrihet innført på alle serveringssteder fra 1. juni 2004. SIRUS har evaluert lovendringen som et ledd i en bredere evaluering av det tobakksforebyggende arbeidet i Norge.
Evalueringen viser at omsetningen for serveringsbransjen gikk ned med 0,8 % det første året etter lovendringen. Dette harmonerer med resultatene i en rekke utenlandske undersøkelser. En konsistent forskningslitteratur har vist at innføring av røykfrie serveringssteder i liten grad påvirker omsetningen i næringen.
Forklaringen på fraværet av store salgstap for bransjen ligger kanskje i at røykerne ikke melder om den reduksjon i trivsel som de på forhånd hadde forventet. Store deler av serveringsbransjen hadde tilrettelagt for utendørs røyking med flere typer trivselshevende tiltak. Blant ikke-røykerne oppga 4 av 5 at trivselen hadde blitt forbedret på pub/bar og restaurant etter lovendringen.
Siden den såkalte Røykeloven kom i 1988 har synet på passiv røyking endret seg i befolkningen. Ved introduksjonen av røykfrie serveringssteder i 2004 var det langt flere som oppfattet passiv røyking som et helseproblem enn hva tilfellet var i 1988. Tilslutningen til røykfrie serveringssteder har hele tiden økt, og ved den foreløpige siste målingen i desember 2005 var tre av fire positive til røykfrie serveringssteder.
Sammendrag
Etter 16 års unntak fra § 6 i Lov om vern mot tobakksskader – den såkalte Røykeloven – ble røykfrihet innført på alle serveringssteder fra 1. juni 2004. Den tidligere forskriften om røykeforbudssoner i barer, puber, kafeer og restauranter, ble dermed avløst av et absolutt røykeforbud innendørs.
Begrunnelse
Myndighetenes viktigste begrunnelse for å oppheve unntaket, var å sikre ansatte i serveringsbransjen den samme beskyttelse mot passiv røyking som andre arbeidstakere hadde hatt siden tobakksskadelovens § 6 ble iverksatt i 1988. Det ble videre vist til at serveringssteder, diskoteker og lignende var en viktig rekrutteringsarena for røyking blant ungdom. Det ble også lagt vekt på at mange personer med astma og allergier ikke kunne oppholde seg på serveringssteder pga. de plagene de ble påført av røykfull inneluft. Endelig ble det framhevet at forskriften med røykeforbudssoner var vanskelig å etterleve for bransjen.
Ønske om evaluering
Ønsket om evaluering av lovendringen ble framsatt under behandlingen av saken i Stortingets Helse- og sosialkomité og gjentatt under den påfølgende Stortingsdebatten. Begrunnelsen var at lovendringen var kontroversiell, at det var tvil knyttet til de økonomiske konsekvensene for serveringsbransjen og usikkerhet forbundet med publikums etterlevelse og trivsel. Evalueringen skulle foreligge seinest etter tre år. Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) fikk anbudet om å forestå evalueringen som et ledd i en bredere evaluering av det statlige tobakksforebyggende arbeidet i Norge.
Endringer i serveringsbransjen
Evalueringen har vist at innberettet merverdiavgift fra serveringsbransjen (restaurant, pub & bar) til fylkesskattekontorene gikk tilbake 0,8% de første 12 månedene etter lovendringen sammenlignet med samme periode året før. I restaurantsegmentet i næringen var omsetningen nærmest uendret (- 0,6%), mens typiske drikkesteder som barer og puber – som har en vesentlig lavere omsetning enn restaurantbransjen - rapporterte noe større tilbakegang (- 4,4%).
Omsetning
Mat, vin, øl og mineralvann er serveringsbransjens mest omsatte produkter. Omsetningstall for salg av øl fra bryggeriene til serveringsbransjen viste en reduksjon på -6,2% etter 17 måneder med røykfrie skjenkesteder sammenlignet med en forutgående periode av tilsvarende varighet. For hvert av de andre produktene har det ikke vært mulig å skaffe slik salgsstatistikk. Fordi endringen i totalomsetningene i serveringsbransjen var marginal (-0,8%), har salget i disse varegruppene sannsynligvis hatt mer beskjedne endringer enn størrelsen på salgsnedgangen av øl.
Det ble ikke observert store endringer i bryggerienes salg av øl til dagligvarehandelen etter lovendringen. Dette kan tyde på at nedgangen i lisensiert skjenking ikke har ført til økt konsum av øl i private kontekster. Det ble heller ikke observert noe mønster for regionale utviklingsforskjeller i skjenking av øl - for eksempel mellom nord og sør. Derimot ble det påvist noe høyere salgsreduksjonen av øl i årets kaldeste perioder.
Det er vanskelig å avgjøre hvor mye av salgsreduksjonen av øl på drikkesteder som kan tilskrives lovendringen alene. Mange forhold vil kunne påvirke volumet av øl som skjenkes til gjester på serveringssteder, slik som pris, kundenes kjøpekraft, klimatiske forhold, pris på øl fra alternative forsyningskilder (butikkpris) og tilgjengelighet (antall skjenkesteder og åpningstider). Meteorlogisk institutt opplyser at den første sommeren med røykfri servering var kaldere og våtere enn normalen – med unntak av de nordligste områdene av landet. Sommeren før var derimot varmere enn normalt i store deler av landet. I de to somrene vi sammenliknet ølsalget var altså klimaet svært forskjellig. SIRUS vil på sikt lage analyser som kan gjøre det mulig å isolere effekten av lovendringen på omsetningen fra andre antatte påvirikningsfaktorer.
Besøksfrekvens
Ved siden av salgsstatistikk foreligger data fra undersøkelser om publikums besøksfrekvens på serveringssteder utført før og etter lovendringen. I disse ble det ikke observert noen signifikante forskjeller i selvrapportert besøksfrekvens verken hos røykere eller røykfrie i perioden før og etter lovendringen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at den rapporterte stabiliteten i besøkshyppighet fra gjestene også kan være frambrakt av en noe upresis spørsmålsformulering.
En longitudinell undersøkelse blant ansatte i serveringsbransjen viste at til sammen 70% mente at lovendringen hadde ført til ingen (39%) eller små endringer (31%) i besøksfrekvens på deres arbeidsplass. Disse svarene var dermed i overensstemmelse med det salgsstatistikken viste, nemlig en reduksjon på -0,8%. Nesten en tredel av de ansatte hevdet imidlertid at lovendringen hadde ført til mange færre gjester. Svarene på dette spørsmålet var kraftig influert av den holdning de ansatte hadde til røykfrie serveringssteder forut for lovendringen. Som informasjon om besøksfrekvens har derfor slike data begrenset validitet.
Konkurser
Antall konkursbegjæringer i hotell- og restaurantnæringen økte moderat de to første kvartaler etter lovendringen, for deretter å gå ned. Økningen inntraff imidlertid i en årstid hvor antall konkurser har vist seg å stige også tidligere år. Det er derfor uklart om den observerte veksten kan relateres til innføringen av røykfrie serveringssteder.
Sysselsetting
Også sysselsettingsgraden i bransjen har sesongmessige variasjoner. Det ble observert noen færre ansatte i 4. kvartal det året lovendringen ble innført enn tilsvarende perioder de to forutgående år. Sysselsettingen har siden vært tilbake på normalt nivå. Det er vanskelig å si om den midlertidige nedgangen kan relateres til lovendringen.
Endring i omsetning
Omsetningsendringen på -0,8% i den norske serveringsbransjen etter lovendringen harmonerer med resultatene i en rekke utenlandske undersøkelser. En konsistent forskningslitteratur har vist at innføring av røykfrie serveringssteder i liten grad påvirker omsetningen i næringen. De fleste av disse undersøkelsene er imidlertid utført i geografiske enheter (land, stater, byer) hvor innslaget av røykere har vært lavere enn i Norge, og hvor klimaet har vært varmere. Med i utgangspunktet noe mindre gunstig rammevillkår, var det derfor kanskje noe overraskende at forbudet mot innendørs røyking i så liten grad har affisert omsetningen i den norske serveringsbransjen.
Trivselsendringer ved besøk på serveringssteder
Forklaringen på fraværet av store salgstap for bransjen ligger kanskje i at røykerne ikke rapporterte den reduksjon i trivsel som de på forhånd hadde forventet. Mens respektive 69% og 55% av dagligrøykerne før lovendringen trodde at røykfrie serveringssteder ville komme til å redusere deres trivsel på henholdsvis pub/bar og restaurant, så var det kun 38% og 32% som rapporterte om faktisk trivselsreduksjon halvannet år etter innføringen. Dette indikerer at lovendringen ikke viste seg å bli så ille som røykerne først hadde fryktet.
Resultatet må forstås i lys av at store deler av serveringsbransjen hadde tilrettelagt for utendørs røyking med flere typer trivselshevende tiltak. Blant ikke-røykerne oppga henholdsvis 81% og 82% at trivselen hadde blitt forbedret på pub/bar og restaurant etter lovendringen. Ett år etter innføringen svarte hele tre av fire spurte at de ville ha beholdt ordningen med røykfrie serveringssteder dersom de hadde blitt stilt overfor et hypotetisk valg.
Holdningsendringer til røykfrie serveringssteder
Siden den såkalte Røykeloven kom i 1988 og forbød røyking i lokaler som allmennheten har adgang, har synet på passiv røyking endret seg i befolkningen. Ved introduksjonen av røykfrie serveringssteder i 2004 var det langt flere som oppfattet passiv røyking som et helseproblem enn hva tilfellet var i 1988. Tilslutningen til røykfrie serveringssteder har hele tiden økt, og ved den foreløpige siste målingen i desember 2005 var tre av fire positive til røykfrie serveringssteder.
Røykere og ikke-røykere var ganske samstemte i sine oppfatninger om Røykeloven i 1988, men i synet på røykfrie serveringssteder i 2004 ble det observert større avstand i holdninger. 84% av ikke-røykerne var positive til røykfrihet på serveringssteder i 2005, mens kun 45% av dagligrøykerne hadde samme oppfatning. To år tidligere var det imidlertid bare 25% av dagligrøykerne som var positive, så tilslutningen til røykfrie serveringssteder har vært raskt voksende også i den mest skeptiske gruppen. En stadig voksende tilslutningen til røykfrie serveringssteder er også noe som gjenfinnes i en rekke internasjonale holdningsundersøkelser.
Endringer i luftkvalitet
Mens kun en av ti gjester rapporterte om meget god kvalitet på inneluften på pub/bar under ordningen med røykeforbudssoner, var det seks av ti som kunne berette om meget god inneluft etter lovendringen. Tilsvarende var andelen som tilkjennega meget god inneluft på restaurant økt fra ca 40% i 2003 til 75% i 2005.
Etterlevelse og håndheving
Røykerne hadde i forkant av innføringen rapportert høy grad av intendert etterlevelse til røykeforbudet. Gjestenes grad av problemobservasjon med røykfrie serveringssteder var også svært liten. Blant personer med de hyppigste besøk på pub/bar var det kun 3% som hadde observert store håndhevingsproblemer etter halvannet år med røykfri servering. Tilsvarende tall for restaurant var 2%. Også blant røykerne var det en meget marginal andel som hadde observert eller erfart noen former for håndhevingsproblemer. De ansatte rapporterte om færre ubehagelige episoder og bedre etterlevelse av ordningen med total røykfrihet enn hva de hadde erfart med røykeforbudssonene.
Andre virkninger av lovendringen
Nærmere halvparten av de ansatte hevdet at lovendringen hadde medført mer støy utenfor serveringslokalet. Dette hadde imidlertid ikke medført at klageinngangen fra naboene hadde økt. Det ble også rapportert om flere sneiper ute på gaten foran ved inngangen, men det er ikke avklart om dette har representert noe stort og uventet problem. Blant gevinstene ved lovendringen, framholdt de ansatte bl.a. lettere renhold, arbeidsklær fri for røyklukt, bedre helsestatus og bedre luftkvalitet.
Evalueringen har vist at serveringsbransjen etter røykeforbudet har blitt en salgskanal for snus og en arena for snusbruk. Det er sannsynlig at lovendringen har påskyndet veksten i snusbruket her til lands. Det er også sannsynlig at lovendringen har påskyndet nedgangen i andel røykere i befolkningen, med det er vanskelig å isolere en eksakt effekt. Blant røykere i aldersgruppen 18-20 år oppga nærmere halvparten at røykeforbudet hadde fått dem til å redusere forbruket av sigaretter, men svarene var influert av den holdning ungdommene hadde til røykeforbudet og er dermed ikke helt valide. En undersøkelse fra USA viste at progresjon fra eksperimentering til etablert røyking var signifikant lavere i regioner med røykeforbud på serveringssteder. Våre data er ikke egnet til å kunne bestemme hvorvidt lovendringen har bidratt til den reduserte rekrutteringen til røyking som også er observert her i landet.
