Artikkelen er skrevet for forebygging.no

Kommunene deler ut salgs- og skjenkebevillinger, og de kan si ja eller nei til polutsalg. De gir tidsrammene for salg og skjenking. Dessuten er de ansvarlige for kontrollvirksomheten i kommunen. De bestemmer hvem som skal utføre kontrollen og hvordan den skal foregå. De kan også bestemme at kontrollen kan ligge på det minimum loven og forskriftene angir, eller at den skal være grundigere eller mer omfattende. Når kontrollene avdekker overtredelser av alkoholloven, er det også kommunen som bestemmer om det skal sanksjoneres, og eventuelt hvor strengt. I sum betyr dette at kommunene har mange virkemidler til disposisjon for å forebygge skader av overdreven alkoholbruk. Vi skal her se nærmere på hvordan kommunene benytter disse virkemidlene, og hva vi vet om effekten av regulatoriske tiltak og dermed forebyggingspotensialet som ligger i å bruke disse.

Salg og skjenking
I all hovedsak har kommunene brukt det handlingsrommet loven gir, til å føre en stadig mer liberal alkoholpolitikk. Dette er dokumentert gjennom SIRUS’ årlige undersøkelser av hvordan norske kommuner forvalter alkoholloven (Lauritzen 2008). De følgende beskrivelser av kommunenes praksis på dette feltet er alle hentet fra denne publikasjonen. Kommunene deler villig ut skjenkebevillinger. Bevillingssøknader blir nesten aldri avslått. Siden 1990 har antallet skjenkebevillinger blitt doblet i storbyene, mens det har vært en 60 prosents økning på landsbasis. Antallet kommuner som opererer med et tak for hvor mange skjenkesteder det skal være i kommunen, har blitt mindre for hvert år. Nå er det nesten ingen kommuner som har slike begrensninger.

Dessuten gir nesten alle bevillinger nå rett til å skjenke brennevin. I 1980 hadde omtrent hvert fjerde skjenkested lov til å skjenke brennevin, mens 4 av 5 har det i dag. Det eneste som har gått ned de siste 15-20 årene, er antallet utsalgssteder for øl. Men det skyldes ikke kommunale begrensninger, men en generell nedgang i antall dagligvarebutikker.

Tilgjengelighet
Det finnes en omfattende forskning på betydningen av tilgjengelighet for alkoholkonsum og skader. Det at tilgjengelighet har betydning for hvor mye vi kjøper og konsumerer av en vare, er en velkjent sammenheng på mange områder. En lang rekke studier har vist at desto større tilgjengelighet vi har, desto mer drikker vi, og desto større omfang av alkoholrelaterte skader får vi. Både antallet og tettheten av salgs- og skjenkesteder er av betydning for konsum og skader (Babor,Caetano et al. 2003). Men, det er særlig når vi ser betydelige eller dramatiske endringer i tilgjengeligheten av alkohol at vi også ser store utslag på konsumet og skadeomfanget.

Økt alkoholkonsum i Finland
Ett eksempel på en slik dramatisk endring så vi i Finland i 1968 da antallet salgssteder for øl økte voldsomt som følge av at ølsalg også ble tillatt i dagligvareforretninger. Det totale alkoholkonsumet i Finland økte da med 46 % i løpet av ett år, og for en lang rekke typer av alkoholrelaterte skader var den relative økningen langt større (Mäkelä, Rossow et al. 2002). Det er derfor viktig å merke seg at de endringene som har skjedd i norske kommuner de siste 15-20 årene, i all hovedsak har skjedd svært gradvis. Men det betyr også at kommunene gjennom en lang årrekke i stadig minkende grad har benyttet sitt handlingsrom i forhold til forebygging. Bevillinger er lette å få, og det kan se ut til at næringspolitiske hensyn veier tyngre enn hensynet til forebygging av misbruk og skader.

Skjenketider
Alkoholloven angir både normaltider og maksimaltider for salg og skjenking. Disse tidene setter rammer for de kommunale beslutningene. Innenfor rammeverket viser det seg at nesten ingen kommuner innskrenker skjenketiden i forhold til normaltiden. Derimot er det langt mer vanlig å utvide skjenketidene. I 2007 hadde 58 % av kommunene en generell utvidelse i forhold til normaltidene, og 22 % av kommunene hadde utvidet skjenketiden for noen av skjenkestedene. I løpet av perioden fra 1997 til 2007 har det vært en betydelig økning av antall kommuner som har utvidete salgs- og skjenketider, mens stadig færre kommuner har innskrenkete salgs- og skjenketider.

Denne utviklingen i liberaliserende retning har pågått samtidig som det har vært godt forskningsmessig dokumentert at hvor lenge salgs- og skjenkesteder holder åpent, henger sammen med konsum og skader; dvs., jo lengre åpningstider, desto større konsum og mer skader (Babor, Caetano et al. 2003). Også på dette området ser vi tydeligst slike effekter når endringene i åpningstidene er betydelige.

Skadeøkning på Island
På Island ble skjenketidene utvidet fra stenging kl. 02.00 til at man kunne skjenke døgnet rundt. Begrunnelsen var at man ønsket å redusere skadene i tilknytning til at folk stimlet sammen i sentrum og sto i lange taxikøer når alle skjenkestedene stengte samtidig. I praksis innebar adgangen til lengre skjenketider at alle skjenkesteder økte skjenketidene, og et flertall økte skjenketidene med flere timer. Konsekvensene var at omfanget av vold, ulykker og uro riktignok ble mindre akkurat rundt kl. 02.00 om natten, men det totale omfanget av voldsskader, ulykker og bråk økte betydelig, og den samlete belastningen både for akuttmottaket og politiet ble større (Ragnarsdottir, Kjartansdottir et al. 2002).

Også når det gjelder åpningstider ser det ut til at utfordringen i hovedsak dreier seg om næringspolitikkens gjennomslagskraft. Skjenketider er et tema som har blitt heftig diskutert i mange kommuner, og argumentene for å holde åpent lengst mulig har nesten alltid utgangspunkt i arbeidsplasser og i utestedenes inntjening.

Salgs- og skjenkekontroll
Salgs- og skjenkekontrollen skal omfatte alle bestemmelsene i alkoholloven og tilhørende forskrifter. Hvert salgs- og skjenkested skal kontrolleres minst en gang i året, og i sum skal det være minst tre ganger så mange kontroller som det er salgs- og skjenkesteder. Kommunene bestemmer imidlertid selv hvordan kontrollen praktisk skal gjennomføres. En måte er å benytte kommunalt ansatte kontrollører. I store kommuner er det ofte politistudenter eller jusstudenter som jobber som kontrollører. På mindre steder ser vi ofte at det er et samarbeid mellom flere kommuner. Noen kommuner har overlatt kontrollen til næringsmiddeltilsynet, til brannvesenet eller liknende. Enkelte kommuner opplyser at de ikke gjennomfører kontroller, og dermed heller ikke har kontrollører.

Den vanligste måten å løse oppgaven på, er imidlertid å sette den ut til private aktører, først og fremst vaktselskaper. I 2007 hadde to tredjedeler av alle norske kommuner overlatt kontrollen til et vaktselskap eller liknende. Det er grunn til å tro at kommunal økonomi spiller en viktig rolle for valget av kontrollordning. Det er også mye som tyder på at kommunene ikke vektlegger skjenkekontrollens betydning for forebyggingen, når de fatter beslutninger som har å gjøre med håndheving av alkoholloven.

Overskjenking
Selv om det bare er en mindre del (kanskje rundt 15 %) av alkoholkonsumet som foregår på utesteder, er utelivets bidrag til fylla og til den rusrelaterte volden betydelig. Alkoholloven sier at folk som er synlig påvirket, skal nektes servering. Men det skjer stort sett ikke. Studier som SIRUS har gjort i Bergen og Trondheim, viste at i over 80 % av tilfellene får en person som framstår som svært full, mer å drikke. Dette gjelder også når gjesten framstår som så full at han eller hun knapt kan ta vare på seg selv. Overskjenkingsprosenten er lavere tidlig på kvelden, og øker etter hvert som natta siger på. I våre studier har det ikke vært en eneste serveringsnekt i skjenketidens siste time (Buvik and Baklien 2006; Lauritzen and Baklien 2007). Det er ingen grunn til å tro at situasjonen i Bergen og Trondheim er annerledes enn i andre deler av landet.

Skjenking til mindreårige
Likedan vet vi at mindreårig ungdom får kjøpt alkohol. Spørreundersøkelser blant store utvalg av 13-17-åringer har vist at mindreårig ungdom i et flertall av tilfellene de forsøker, lykkes i å få kjøpt alkohol både i butikker og på skjenkesteder (Rossow, Storvoll et al. 2007). Mange, ikke minst i salgs- og skjenkenæringen, vil nok hevde at problemet her er at ungdom bruker falsk legitimasjon for å få kjøpt alkohol eller komme inn på utesteder. Men dette kan i så fall bare forklare litt av forekomsten av salg og skjenking til mindreårige. En undersøkelse vi gjorde i Trondheim i 2006, viste at omtrent halvparten av 18-åringer som så unge ut for alderen, fikk kjøpt øl uten å bli spurt om legitimasjon (Buvik and Baklien 2006). Tilsvarende har vi også sett for kjøp av øl i butikk; vel halvparten av 18-åringer som så unge ut for alderen, fikk kjøpt øl uten å vise legitimasjon (Rossow, Karlsson et al. 2008). Salgs- og skjenkestedene er altså langt fra gode nok til å håndheve aldersgrensen for kjøp av alkohol, og en betydelig utfordring for bransjen er å bedre rutinene for å sjekke legitimasjon.

Disse undersøkelsene tyder på at det ligger et stort, uutnyttet potensial i salgs- og skjenkekontrollene når det gjelder å begrense både mindreåriges drikking og overskjenkingen. Fordi det er en sammenheng mellom fyll og rusrelatert vold, er det dermed også grunn til å tro at en sterkere satsning på kontrollen, kunne redusere volden.

Få overtredelser avdekkes
Som nevnt er norske kommuner pålagt å gjennomføre et visst antall kontroller med salgs- og skjenkesteder, og i alt utfører kommunene antakelig omkring 35 000 kontroller på norske salgs- og skjenkesteder hvert år. Når vi tar i betraktning at vi åpenbart har et betydelig omfang av både overskjenking og salg og skjenking til mindreårige, er det påfallende få overtredelser av alkoholloven som avdekkes gjennom kontrollene. I 2007 avdekket kontrollene i underkant av 800 overtredelser av salgs- og skjenkebestemmelsene (også andre overtredelser enn overskjenking og salg til mindreårige).

Sanksjoner
Kommunenes alkoholpolitiske handlingsrom omfatter også sanksjonene. Hvis det avdekkes overtredelser, er det kommunen som bestemmer om bevillingen skal inndras og eventuelt for hvor lenge. Inndragningen kan gjelde én dag, eller i alvorlige tilfeller ut bevilllingsperioden. Én eller to uker er det vanligste. Ofte gir kommunen en advarsel før de går til det skritt å inndra bevillingen. At vilkårene for å fatte vedtak om inndragning er oppfylt, betyr ikke at kommunen har plikt til å inndra bevillingen. Her er altså handlingsrommet stort. En konsekvens av at dette er overlatt til det kommunale selvstyret, er at sanksjonene trolig varierer nokså mye, både over tid i samme kommune, og mellom ulike kommuner.

Svært få inndragelser
Mye tyder på at næringspolitiske hensyn spiller en rolle i beslutningsprosessene også på dette punktet, og at kommunene ikke utnytter det forebyggingspotensial som burde ligge i strenge og konsekvente sanksjoner. Særlig gjelder det skjenkebe-villingene. I 2007 førte 627 avdekkete overtredelser på skjenkesteder til 153 inndragninger av skjenkebevilllinger, og 82 avdekkete overtredelser i butikker førte til 31 inndragninger av salgsbevillinger. Ser vi spesielt på Oslo, viser Kommunerevisjonens gjennomgang at det i hovedstaden i løpet av nesten tre kvart år (perioden 1.1-14.9.08) ble avdekket 25 tilfeller av skjenking til åpenbart påvirkete personer, mens det bare var en bevillingsinndragning for slike overtredelser (Oslo kommune 2009). I samme periode rapporterte kontrollen om 18 tilfeller av skjenking til mindreårige, men bare tre inndragninger av denne grunn. Med andre ord: veien fra avdekket overtredelse til inndragning er lang!

STAD-prosjektet i Stockholm
Hva viser så forskning om bruk av kontroll og sanksjoner som virkemidler for å begrense overskjenking og salg og skjenking til mindreårige? Et prosjekt i Stockholm (STAD-prosjektet) er av særlig interesse i så måte. Her ble det organisert et samarbeid med salgs- og skjenkenæringen som innbefattet opplæring av personale i alkoholloven og konflikthåndtering kombinert med intensiverte kontroller av salgs- og skjenkestedene. Evalueringer har vist at STAD-prosjektet var vellykket både med hensyn til å - redusere salg og skjenking til mindreårige, - redusere overskjenking til berusete gjester, og - redusere voldsforekomsten (Wallin 2004).

Det at STAD-prosjektet besto av flere komponenter, hvorav kontroller og sanksjoner var ett element, gjør at vi ikke direkte kan si noe om betydningen av de enkelte elementene i tiltaket. Men, om vi ser på tiltak som bare har omfattet kursing av personale (som f eks Ansvarlig Vertskap her i Norge), ser vi imidlertid at disse ikke har hatt slike effekter (Lauritzen and Baklien 2007). Dette styrker en antakelse om at effektive kontroller av salgs- og skjenkesteder er av avgjørende betydning for å lykkes i å begrense salg og skjenking til mindreårige og berusete.

Ikke minst i disse tider hvor det er stor bekymring knyttet til volden i sentrumsområder og på og ved skjenkesteder i helgene, er erfaringen fra STAD-prosjektet i Stockholm særlig interessant. Her fant man at tiltaket førte til en reduksjon i politianmeldte voldstilfelle på nærmere 30% (Wallin 2004).

Alkoholpolitisk verktøykasse
For å oppsummere, ser vi altså at kommunene har en hel verktøykasse av kontrollpolitiske virkemidler til rådighet. Den omfatter bevillinger og tidsrammer for salg og skjenking, kontrollvirksomheten i kommunen, og hvordan overtredelser av alkoholloven sanksjoneres. Dette er virkemidler som er vist forskningsmessig å ha god effekt på konsum og skader og som blir brukt i begrenset og minkende grad.


Litteratur:
Babor, T., R. Caetano, et al. (2003). Alcohol: no ordinary commodity. Research and public policy. Oxford, Oxford University Press.

Buvik, K. V. & B. Baklien (2006). Skal det være noe mer før vi stenger? Evaluering av Ansvarlig vertskap i Trondheim. Oslo, Statens institutt for rusmiddelforskning.

Lauritzen, H. C. (2008). Kommunenes forvaltning av alkoholloven. Oslo. Statens institutt for rusmiddelforskning.

Lauritzen, H. C. & B. Baklien (2007). Overskjenking i Bergen. En oppfølgingsevaluering av Ansvarlig vertskap i Bergen. Oslo, Statens institutt for rusmiddelforskning.

Mäkelä, P., I. Rossow, et al. (2002). Who drinks more or less when policies change? The evidence from 50 years of Nordic studies. The effects of Nordic alcohol policies? What happens to drinking and harm when alcohol controls change? R. Room. Helsinki, Nordic Council for Alcohol and Drug Research: 17-70.

Oslo kommune (2009). Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder. Oslo, Oslo kommune, kommunerevisjonen.

Ragnarsdottir, T., A. Kjartansdottir, et al. (2002). Effects of extended alcohol serving-hours in Reykjavik. The effects of Nordic alcohol policies. What happens to drinking and harm when alcohol controls change? R. Room. Helsinki, Nordic Council for ALcohol and Drug Research: 145-154.

Rossow, I., T. Karlsson, et al. (2008). "Old enough for a beer? Compliance with minimum legal age for alcohol purchases in monopoly and other off-premise outlets in Finland and Norway." Addiction, 103: 1468-1473.

Rossow, I., E. E. Storvoll, et al. (2007). "Håndheves aldersgrensen for å få kjøpt alkohol?" Tidsskrift for den Norske Legeforening 127(11): 1510-1512.

Wallin, E. (2004). Responsible beverage service. Effects of a community action project. Karolinska Institute, Department of Public Health Sciences, Division of Social Medicine. Stockholm, Stockholm University. PhD.